益友视点｜解读国家数据局《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》 （公开征求意见稿）
时间：2024-11-26 作者：益友天元
2024年10月12日，国家数据局为认真贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》等文件要求，会同有关部门研究起草了《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）（以下简称“《规范》”），并于2024年10月12日至2024年11月11日向社会公开征求意见。 《规范》促进了数据要素市场健康发展，规范了公共数据资源授权运营行为，推动了公共数据资源的高效利用。《规范》处于征求意见阶段尚未正式生效，但对于多元主体参与公共数据资源的深度开发利用释放了市场信号，对于数据产业的发展具有里程碑式的意义。
一、实施机构和运营机构
（一） 实施机构 实施机构，是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位。这些机构或组织通常由政府相关部门或政府授权的机构担任，负责制定具体的实施方案、选择运营机构、监督运营过程、评估运营效果等。 在公共数据授权运营模式中，实施机构可能是各县市大数据管理局、政务服务数据管理局、大数据中心等，具体实施机构尚需由各地出台的省市级公共数据授权运营的具体规范来确定。
（二） 运营机构 运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。这些机构或组织通常具备资金、技术、管理和服务能力，能够对授权的公共数据进行有效的治理和开发，形成数据产品和服务，并面向市场进行推广和应用。在公共数据授权运营模式中，数据运营机构基于授权对公共数据进行加工处理并形成数据产品，享有相应的数据加工使用权和数据产品经营权。 在公共数据授权运营模式中，运营机构包括但不限于数据集团、国有企业以及其他具有运营能力的法人组织。目前，上海数据集团有限公司[1]、江苏省数据集团有限公司[2]负责本级公共数据的授权运营。 我们理解，具有形成数据产品和服务能力的经营机构，在实施机构通过公开招标、邀请招标、谈判等各种市场化方式选定的运营机构被授权后，进行数据产品的开发和运营。《规范》也给数据市场释放了巨大的信号，表明更多具有运营能力的市场主体可以参与到公共数据授权的开发运营中，释放数据要素的价值。
（三） 二者关系 实施机构和运营机构在公共数据资源授权运营活动中相互依存、相互促进。实施机构通过制定政策、选择运营机构、监督运营过程等方式，为运营机构提供良好的运营环境和政策支持；而运营机构则通过自身的技术、管理和服务能力，将公共数据资源转化为有价值的数据产品和服务，推动数字经济的发展和社会治理的创新。我们理解，实施机构和运营机构在《规范》中分别扮演着不同的角色，共同推动着公共数据资源的开发利用和数字经济的发展。
二、授权运营流程
（一） 编制并审议实施方案 1、编制机构 公共数据资源授权运营实施方案的编制机构有两类，分别为：（1）数据管理机构，县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应牵头组织编制；（2）实施机构，在数据主管部门的指导下，由本地区、本部门各类实施机构编制。 2、实施方案的内容 实施方案应兼顾经济和社会效益，确保可实施可落地，实施方案的内容包括：授权运营名称、必要性和可行性论证、运营机构的选择条件、授权运营模式、数据资源范围及目录、运营期限、建设内容、技术保障、实施进度、评价标准、退出机制等内容。 3、实施方案的审议 实施方案应按照“三重一大”决策机制要求，各地区实施方案由数据主管部门负责或协助报请本级人民政府审议，国家行业主管部门数据管理机构负责或协助本部门实施方案报请本部门的部（委、局）务会议，审议通过后实施。
（二） 选择运营机构 1、选择方式 实施机构确定运营机构的方式坚持公平竞争的多元主体参与原则，有公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式。 2、要求条件 运营机构应该达到的要求和条件：（1）应具备数据资源加工、运营所需的管理和技术服务能力；（2）经营状况和信用状况良好；（3）符合国家数据安全保护要求。
（三） 签订授权运营协议 实施机构应独立或会同本级有关业务主管部门，与依法选定的运营机构签订公共数据资源授权运营协议，该协议需经实施机构“三重一大”决策机制审议。 授权运营协议的内容包括：（1）授权运营名称；（2）授权运营的必要性和可行性论证；（3）运营机构的选择条件，包括资金、管理、技术、服务、安全能力等；（4）授权运营模式，包括整体授权、分领域授权或依场景授权等；（5）授权运营的数据资源范围、数据资源目录、数据更新频率及数据质量情况等；（6）授权运营期限、建设内容、技术保障、实施进度、评价标准、退出机制、资产管理等；（7）拟提供的公共数据产品和服务清单，应包括支持公共治理、公益事业和产业发展、行业发展两大类，以及预期产品和服务形式等；（8）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算机制、收益分配机制等；（9）数据安全、个人信息保护措施和应急处置措施；（10）实施机构、运营机构及相关参与方权利义务；（11）授权运营的监督管理及考核评价要求；（12）应当明确的其他事项。
（四） 实施授权运营 1、公共数据开发利用环境建设 实施机构建立健全数据开发利用的环境与基础设施，确保开发利用过程中的可管、可控、可追溯。 2、公告数据产品和服务登记 实施机构和运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照公共数据资源登记管理要求进行登记。 3、公共数据产品和服务价格的确定 参照国家有关价格政策执行，意味着公共数据产品和服务不完全按照成本法或者市场法，在数据市场形成初期，将出台更细化的价格政策进行价格指导。 4、公开授权运营及开发利用情况 实施机构应当按规定公开授权运营情况，运营机构应当公开公共数据产品和服务清单。
三、授权运营相关制度建设
（一） 明确授权运营模式 1、整体授权：适用于数据资源较为广泛的情境，特别是具有综合性、跨部门合作需求的项目。 2、分领域授权：聚焦于特定行业或领域，如医疗、交通、金融等，有利于针对性地开发数据价值。 3、依场景授权：主要面向特定应用场景的数据开发，围绕具体业务需求进行数据整合与运营。
（二） 鼓励多元主体参与 1、运营主体的选择采取公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争的方式。 2、授权运营活动不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，禁止垄断行为。 3、由其他经营主体参与运营机构交付的公共数据和服务再开发，运营机构不得自行二次开发。
（三） 加强数据安全管理 1、政务数据共享获得的公共数据，应当取得共享数据提供单位的同意。 2、强化数据治理，提升数据质量，明确数据分类分级安全保护要求，防止原始公共数据资源进入市场，强化内控审计。 3、要求运营机构履行数据安全主体责任，不得超授权范围使用公共数据资源。 4、防范数据资产化、数据资产资本化带来的安全隐患，防范化解金融风险。
（四） 建立健全价格形成机制 1、公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行，价格政策有待后续出台并完善。 2、授权运营协议中应当约定运营机构范围内的经营成本和收入等核算要求、收益分配机制。 3、保护各参与方的合法收益，实施机构和运营机构可以通过收益的方式支持数据治理和服务能力建设。
结 语 该规范的制定出台是国家先行先试鼓励多元市场主体参与到公共数据授权运用中，是数据治理方面的重要一步，有助于推动数据资源的合理利用和数字经济的健康发展，推动我国公共数据资源的开发利用进入一个新的阶段。 尽管该规范为公共数据资源的授权运营提供了操作指引，但公共数据授权制度仍需进一步完善。第一，目前我国在数据方面的法律基础尚不完善，国家层面缺乏完善统一的立法，地方规定存在不一致，授权运营模式的具体操作标准仍需进一步详细规定，不利于在全国范围内深度开发利用公共数据。第二，公共数据授权运营涉及多方主体参与、数据处理流程复杂及数据汇聚量大，需要高度关注数据泄露、失控传播、非法利用等情况。第三，对公共数据授权运营产生的产品、服务的定价及运营各方主体的利益平衡问题存在争议，当前并未形成对政府数据管理部门的成本补偿及价格形成机制。
脚注： [1]https://www.shdatagroup.com/#page1上海数据集团网站上的职能介绍 https://www.shanghai.gov.cn/nw4411/20220930/0bab97e408b042d5885f542a69382242.html上海市政府一网通办网站2022年9月30日转发解放日报的《上海成立数据集团构筑发展新优势 龚正揭牌，市政府正式授权数据集团开展公共数据运营业务》； [2] http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588129/c32036817/content.html 江苏省国资委网站2024年11月5日发文《江苏省数据集团揭牌——布局三大板块，做强做大数据产业》。
宋蓬辰 合伙人 pengchen.song@yiyou.com.cn 彭 敏 执业律师 mia.peng@yiyou.com.cn
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